La procedura di accesso agli atti amministrativi costituisce uno strumento partecipativo di fondamentale importanza per il professionista.
Guardando alle differenti forme di accesso (documentale e civico) si è posto in rilievo che lo strumento rappresenta un punto di equilibrio tra contrapposti interessi meritevoli di tutela, nell’ottica del miglior bilanciamento degli stessi.
Nell’ambito dell’attività del professionista e, pertanto, anche del geometra, la principale forma di accesso è quella documentale.
Si tratta, come già visto, della forma di accesso disciplinata in maniera dettagliata dalla L. 241/1990, che ne prescrive caratteristiche e limiti.
In particolare, l’accesso documentale si fonda sulla sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale del privato, finalizzato alla tutela di un bene della vita.
Può essere, infatti, definito come la situazione giuridica soggettiva strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente rilevante ed opera in due diverse contesti: procedimentale e difensivo. Lo scopo dell’accesso documentale è quello di poter prendere visione e/o estrarre copia di documenti amministrativi che si trovano della disponibilità della Pubblica Amministrazione.
LE REGOLE PROCEDURALI AI FINI DELL’INOLTRO
DELL’ISTANZA DI ACCESSO DOCUMENTALE.
Muovendo da questi punti è opportuno approfondire le regole procedurali dell’accesso documentale, ragionando sui requisiti e sui limiti dell’istanza.
Per rendere più fruibile la presente argomentazione, si è preferito schematizzare il tema dell’accesso agli atti rispondendo ai seguenti quesiti: chi? cosa? quando? come?
- CHI?
La prima questione che merita approfondimento attiene all’individuazione del soggetto attivo e passivo dell’istanza di accesso agli atti. Pertanto, la risposta non può che articolarsi su due direttrici volte ad individuare, da una parte, il soggetto che può avanzare l’istanza di accesso agli atti e, dall’altra, il soggetto a cui deve essere diretta.
Ai sensi dell’art. 22 L. 241/1990 possono esercitare il diritto di accesso tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi.
Pertanto, sebbene l’istanza debba essere compilata correttamente, chiunque può redigerla. La legge, infatti, non prescrive nessun requisito soggettivo peculiare, in modo che qualunque cittadino comune può predisporla e presentarla all’amministrazione competente. In sostanza, non è necessaria nessuna abilitazione professionale o tecnica.
La ratio di tale scelta normativa si riconduce alla funzione e finalità dell’accesso documentale. Infatti, essendo uno strumento con finalità partecipativa, volto alla collaborazione tra privato e pubblica amministrazione, non è richiesta alcuna qualifica per effettuare la richiesta documentale.
Tuttavia, l’assistenza di un professionista di fiducia già nella fase di redazione dell’istanza di accesso agli atti ha il vantaggio di garantire una particolare attenzione ai requisiti della stessa al fine di un accoglimento celere e di evitare inerzie o ritardi nella risposta della P.A. ed eventuali pretestuose giustificazioni degli uffici pubblici destinatari della istanza.
Senza dire che l’assistenza del professionista (questa volta, legale) diviene fondamentale nei casi in cui si debba procedere in sede giurisdizionale al fine di richiedere il riesame dell’istanza a seguito di un primo rigetto.
Dal punto di vista del soggetto passivo, l’istanza è indirizzata alla pubblica amministrazione.
In materia di accesso documentale si definiscono pubbliche amministrazioni tutti i soggetti di diritto pubblico e privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario (art. 22, comma 1, Lett. E).
Pertanto, alla luce del dato normativo richiamato, il novero dei soggetti ai quali può indirizzarsi l’istanza di accesso è esteso a tutti i soggetti pubblici, ricomprendendo non soltanto le amministrazioni statali, ma anche gli enti locali, gli enti pubblici e i gestori di pubblici servizi, nonché le Autorità di garanzia e vigilanza (cfr. art. 23 L. 241/1990).
Sono considerate pubbliche amministrazioni anche i soggetti privati laddove l’attività posta in essere da questi risulti di pubblico interesse. In altri termini, è sufficiente che un soggetto di diritto privato realizzi un’attività corrispondente a un interesse pubblico perché sia assoggettato alla disciplina in materia di accesso documentale (Cons. Stato n. 110/2020).
L’istanza deve essere indirizzata all’autorità che ha formato i documenti amministrativi o all’autorità che li detiene stabilmente (art. 25, co. 2 L. 241/1990).
Tuttavia, la richiesta inviata ad un soggetto incompetente non può, solo per tale ragione, essere respinta. In questi casi la pubblica amministrazione può invitare l’istante a riparare all’irregolarità della richiesta ma è comunque tenuta ad inoltrarla al soggetto competente.
- COSA?
L’istanza di accesso è volta a visionare e/o estrarre copia di documenti amministrativi. È, pertanto, essenziale definire il concetto di documento amministrativo per circoscrivere l’ambito oggettivo del diritto di accesso documentale.
Secondo la definizione fornita dalla lett. d) dell’art. 22 L. 241/1190, per documento amministrativo si intende: “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
Anche in questo caso, la disciplina normativa è tesa ad estendere il più possibile l’ambito applicativo oggettivo mediante l’utilizzo di una locuzione ampia di documento amministrativo.
In tal modo, sono ricompresi nella definizione anche i documenti privati usati per l’attività amministrativa, gli atti dei concessionari o gestori di pubblici servizi, gli atti amministrativi connessi all’esecuzione di sentenze, gli atti preparatori di un accertamento fiscale, gli atti di diritto privato dell’amministrazione.
La norma ha risolto espressamente ed in maniera positiva il problema se oggetto del diritto di accesso possano essere anche gli atti interni, ossia quegli atti endoprocedimentali che non hanno effetto immediato verso il privato ma costituiscono gli antecedenti del provvedimento finale (es. pareri tecnici e nulla osta). La norma ha risolto anche l’ulteriore questione se il diritto di accesso possa riguardare gli atti di diritto privato emessi dalla P.A.
Secondo la nuova disciplina – che sul punto ha recepito le decisioni della giurisprudenza più recente – ciò che conta ai fini del diritto di accesso non è la natura pubblica o privata dell’attività realizzata, bensì il fatto che l’attività di diritto privato, posta in essere dalla P.A., miri alla tutela del pubblico interesse e sia soggetta al canone di imparzialità.
- QUANDO?
Alla luce del dato normativo, può dirsi che non esiste un momento predeterminato per procedere con l’istanza di accesso agli atti.
Normalmente però i documenti di cui si chiede l’ostensione sono necessari per il compimento di attività ulteriori. Ad esempio, la documentazione richiesta con l’istanza deve essere presentata al notaio affinché ne tenga conto nel rogito.
Per questo è importante tenere conto delle tempistiche che la pubblica amministrazione usualmente impiega per il rilascio documentale. Infatti, come si approfondirà nei prossimi articoli, la pubblica amministrazione ha l’obbligo di provvedere nel termine di 30 giorni. Tuttavia, troppo di frequente, questo termine è ulteriormente prolungato a causa dell’inerzia dell’amministrazione, finendo per contrarre se non negare il diritto dell’istante.
Per altro verso, deve tenersi in conto che il 6° comma dell’art. 22 L. 241/1990 segna comunque un limite temporale indiretto.
La disposizione chiarisce, infatti, che il diritto di accesso ai documenti può essere esercitato fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi oggetto dell’istanza.
Un’altra questione connessa agli aspetti temporali è quella che concerne l’eventualità della pendenza di un processo civile o amministrativo.
Infatti, in sede giurisdizionale l’ordinamento ha previsto dei mezzi istruttori volti all’esibizione e alla produzione documentale, soggetti ad una disciplina ad hoc e aventi requisiti e limiti peculiari.
Pertanto, è importante comprendere come si conciliano il diritto di accesso regolato dalla L. 241/1990 e i mezzi di prova predisposti in ambito processuale. Per quanto rileva in questa sede, può muoversi dalla regola generale dell’autonomia tra accesso difensivo e gli strumenti processuali istruttori di esibizione (artt. 210, 211 e 213 c.p.c.).
Infatti, da una parte, l’accesso difensivo non è inscindibilmente legato al contenzioso in senso stretto, perciò non presuppone la pendenza di un processo; dall’altra, l’accesso può essere fatto valere con autonomo giudizio, anche se fosse possibile chiedere un provvedimento istruttorio nel giudizio già pendente nel merito.
In altri termini, l’accesso non è ostacolato dalla pendenza di un giudizio civile o amministrativo nel corso del quale gli stessi documenti potrebbero essere richiesti.
Ciò vale anche se è stata già respinta l’istanza d’esibizione ex art. 210 c.p.c. e anche se il documento è assoggettato a forme di pubblicità generali.
In sostanza, i due strumenti operano in maniera del tutto autonoma e parallela.
- COME?
Infine, è opportuno soffermarsi sulla modalità di formulazione dell’istanza.
Si possono distinguere due tipologie di accesso: l’accesso informale e quello formale.
Il primo può essere utilizzato quando, alla luce della natura del documento, non vi sono controinteressati. In questo caso la richiesta può essere effettuata anche verbalmente all’amministrazione competente.
Viceversa, quando esistono soggetti controinteressati ovvero vi siano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sarà necessario l’accesso formale. In questa ipotesi si procederà alla nomina di un responsabile del procedimento, che curi gli interessi contrapposti.
L’istanza d’accesso deve essere motivata e specificare gli atti utili o gli elementi per specificare gli atti utili a individuarli, onde consentire all’amministrazione di verificare in concreto la sussistenza dell’interesse dell’istante all’ostensione documentale.
La motivazione dell’istanza costituisce un elemento essenziale ai fini dell’accoglimento della stessa dovendo rispecchiare l’interesse concreto e attuale fatto valere dall’istante.
