Associazionismo in difesa dei consumatori: movimento d’opinione, contro-potere, lobby, organizzazioni di Stato, enti collettivi a rilevanza pan-europea?

Circa le associazioni dei consumatori, il Codice del consumo (titolo I, parte V, artt. 136-138) ha recepito quanto già introdotto dalla legge 30 luglio 1998, n. 281, abrogata dall’art. 146, co. 1, lett. f) del Codice stesso, che aveva previsto: a) la costituzione del Consiglio Nazionale Consumatori ed Utenti, b) l’individuazione delle associazioni maggiormente rappresentative, c) la previsione di agevolazioni e contributi alle attività delle associazioni.

Con la Legge-quadro n. 281/1998, che ha riconosciuto i diritti fondamentali dei consumatori e degli utenti, per la prima volta nel nostro ordinamento le associazioni dei consumatori e degli utenti ottenevano definizione, inquadramento sistematico e legittimazione ad agire in giudizio a tutela di interessi diffusi[1]. Non solo, essa ha costituito il momento e lo strumento di riconoscimento da parte dei pubblici poteri del ruolo dell’associazionismo consumeristico.

L’art. 2, co. 1, lett. b) della legge definiva tali associazioni – con un non involontario riferimento alle persone giuridiche tutelate dalla nostra Costituzione (art. 2) – “le formazioni sociali che abbiano per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e degli utenti”.

Lo scopo statutario assurgeva quindi ad elemento caratterizzante dette associazioni. Esso doveva essere esclusivo, soltanto rivolto alla tutela degli interessi e dei diritti dei consumatori[2].

Fra esse, ai sensi dell’art. 5, le associazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale vennero inserite in un apposito elenco tenuto dall’allora Ministero dell’Industria, presso il quale ha sede e formazione il CNCU, acronimo del Consiglio Nazionale Consumatori ed Utenti, composto dai rappresentanti di tali associazioni ed istituito con la finalità di tracciare in ambito nazionale le linee guida di tutela del consumatore.

La previsione dell’art. 5 ha avuto una importanza strategica poiché, ai sensi dell’art. 3, solo alle associazioni iscritte nell’elenco viene attribuita la legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi in via giudiziaria, con azione inibitoria, anche cautelare, ed in via conciliativa innanzi alle Camere di commercio.

La stessa norma ha individuato i criteri per l’iscrizione[3] delle associazioni rappresentative:

• costituzione da almeno tre anni;
• statuto ad ordinamento interno democratico;
• scopo esclusivo di tutela dei consumatori ed assenza di scopo di lucro;
• numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille della popolazione nazionale con presenza in almeno cinque regioni italiane;
• presentazione di un bilancio annuale;
• svolgimento di attività continuativa nei tre anni precedenti la costituzione dell’associazione;
• assenza di condanne dei legali rappresentanti;
• incompatibilità assoluta con la qualifica di imprenditore o amministratore di imprese con la funzione di legale rappresentante dell’associazione.

Inoltre, alle associazioni è preclusa ogni attività di promozione o pubblicità commerciale avente ad oggetto beni o servizi prodotti da terzi e non ha alcuna connessione di interessi con imprese di produzione e di distribuzione.

Dalla norma si evince la volontà del legislatore di puntare sulla effettiva rappresentatività ed un reale radicamento sul territorio degli organismi che assumono di costituire centri di tutela di interessi diffusi nel settore consumeristico.

La rigida opzione della predeterminazione normativa dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco ha presentato, da subito, controindicazioni in dottrina già rilevate[4].

Infatti, con riguardo al requisito numerico degli iscritti, la preferenza e la prevalenza data all’elemento quantitativo può andare a detrimento della qualità dell’attività di tutela posta in essere dall’associazione soprattutto per le organizzazioni che hanno dedicato particolare attenzione ad un determinato ambito di tutela.

Le associazioni di cui sopra hanno ottenuto il riconoscimento tramite l’iscrizione nell’elenco tenuto dal Ministero delle Attività Produttive e oggi dello Sviluppo Economico, che è subordinato al possesso di determinati requisiti previsti dal decreto ministeriale n. 20/1999. Tutte le associazioni iscritte in detto elenco fanno parte di diritto del Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti.

A rigore, la precedente normativa sui contratti dei consumatori, L. 6 febbraio 1996, n. 52[5], introduttiva degli artt. 1469 bis e ss. del codice civile, aveva già fornito – senza alcuna individuazione e caratterizzazione – alle associazioni genericamente rappresentative dei consumatori una legittimazione ad agire avverso il professionista o l’associazione di professionisti che utilizzassero clausole abusive nelle loro condizioni generali di contratto (art. 1469 sexies  c.c.).

Tuttavia, la norma della Legge-quadro ha scolpito le associazioni legittimate ad agire a tutela degli interessi collettivi e diffusi con requisiti ferrei essenzialmente rivolti ad accertare la rappresentatività della associazione stessa, nonché la sua iscrizione nell’elenco delle associazioni introdotto dall’art. 5 delle legge stessa.

Viceversa, la legge del 1996 non prevedeva né requisiti né accertamenti degli stessi, concedendo una ampia potestas agendi a destinatari non meglio individuati.

Tali diverse discipline delle medesime associazioni, con parziali diverse attribuzioni, ha generato un contrasto interpretativo[6] risolto soltanto con l’introduzione del Codice del Consumo[7].

Infatti, i dubbi ermeneutici derivati dal coordinamento di queste due norme ai fini di individuare il corretto concetto di rappresentatività furono fugati dalla stessa Relazione illustrativa al Codice del Consumo e, soprattutto, dall’art. 137 del Codice, occorrendo necessariamente dare rilievo alla predetta iscrizione, dovendo tale legittimazione far perno su un supporto legislativo.

Con la previsione del Codice del consumo, si precisa infatti che solo le associazioni di cui all’art. 137 sono legittimate ad intraprendere l’azione cd. inibitoria, di cui all’art. 37 del Codice stesso, vale a dire quella introdotta con l’art. 1469 sexies c.c., unitamente alle associazioni rappresentative dei professionisti ed alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura[8].

A questo aggiungasi che, oggi, la iscrizione dell’associazione nell’elenco dell’art. 137 fa sì che il Ministero la comunichi alla Commissione europea al fine di far decorrere l’automatica iscrizione nel parallelo elenco degli enti legittimati a proporre azioni inibitorie a tutela degli interessi collettivi dei consumatori istituito presso la Commissione europea.

Con ciò le associazioni rappresentative secondo i canoni dell’art. 137 perdono il carattere strettamente nazionale divenendo legittimate a promuovere azioni di tipo inibitorio in tutti i Paesi dell’Unione Europea.

Per l’effetto, con tale canonizzazione giuridica e culturale si è compiuto l’ultimo passo verso la istituzionalizzazione-statalizzazione di tali formazioni sociali che, sorte sull’onda di una spontanea reazione alla forza d’urto ed alla invadenza delle politiche commerciali del mondo delle imprese, della massificazione dei rapporti produttore-consumatore, della scarsa qualità nell’erogazione dei servizi pubblici hanno progressivamente battagliato per la conquista di spazi di visibilità, credibilità e, dunque, rappresentatività.

Al punto da ottenere, nel biennio 1996-98, quel riconoscimento pubblico che, al livello più alto dell’ordinamento, ancora mancava e che il Codice del Consumo nel 2005 ha ribadito.

[1] L. 30 luglio 1998, n. 281, come modificata dalla L. 24 novembre 2000, n. 340, dal D. Lgs. 23 aprile 2001, n. 224, dalla L. 1 marzo 2002, n. 39

[2] Successivamente è intervenuta la pronuncia del TAR Lazio, sezione II ter, sentenza 8 agosto 2006, n. 7103, che ha ribadito come ai fini della qualifica di associazione dei consumatori riconosciuta ed iscritta nell’elenco tenuto dal Ministero costituisce presupposto indefettibile il previo accertamento che il soggetto richiedente l’iscrizione si occupi esclusivamente di consumatori ed utenti come definiti nell’art. 2 delle legge n. 281/98. vale a dire, prevale l’accertamento in astratto del possesso del requisito dell’esclusività dell’oggetto sulla dimostrazione in concreto della sola attività di pertinenza propria delle associazioni consumeristiche, cfr. www.altalex.it , n. 1524 del 15.09.2006

[3] il Regolamento recante norme per l’iscrizione nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale è stato dettato dal D.M. 19 gennaio 1999, n. 20.  Nel Regolamento è precisato che l’elenco è tenuto presso la Direzione Generale per l’Armonizzazione e la Tutela del Mercato del Ministero delle Attività produttive

[4] R. Colagrande, Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, in Nuove leggi civ. comm., 1998, p. 734 ss.

[5] di attuazione della Direttiva comunitaria n. 93/13/CEE del 5 aprile 1993 concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori

[6] ex multis, cfr. E. Graziuso, La tutela del consumatore contro le clausole abusive, Milano, 2002, p. 25 ss., pp. 211 ss.

[7] D. Lgs. 6 settembre 2005, n. 206

[8] E. Sacchettini, A numero chiuso i legittimati ad agire, in Guida al diritto, n. 48/2005, p. 113-4